CONCESSIONI BALNEARI: I SINDACATI CHIEDONO INCONTRI MINISTERIALI PER BANDI DI GARA E TUTELA LAVORATORI

I BALNEARI chiedono al GOVERNO, alle REGIONI ed ai COMUNI la CORRETTA APPLICAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO

Il diritto italiano

La Corte costituzionale, nella sentenza n. 181 del 2024, i Giudici hanno precisato che:

– L’aspetto essenziale è che la legge non ha osservato un “obbligo comunitario” ed è, per questa ragione, costituzionalmente illegittima. L’obbligo dello Stato è quello di assicurare il rispetto del diritto eurounitario e il principio di preminenza; tale obbligo è violato, sia se il contrasto riguarda la Carta dei diritti fondamentali, sia se il conflitto riguarda un’altra normativa del diritto dell’Unione.

– Fermo restando, infatti, che all’obbligo di applicare le disposizioni dotate di effetti diretti sono soggetti non solo tutti i giudici, ma anche la stessa pubblica amministrazione – sicché ove vi sia una normativa interna incompatibile con dette disposizioni essa non deve trovare applicazione.

Il diritto dell’Unione

Diritto primario, Trattato TFUE.

L’articolo 266, prevede che “l’istituzione, l’organo o l’organismo da cui emana l’atto annullato o la cui astensione sia stata dichiarata contraria ai trattati sono tenuti a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea comporta.

L’articolo 267, La Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale:
a) sull’interpretazione dei trattati;
b) sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli
organismi dell’Unione.

Dalla direttiva 2006/123, Bolkestein, i considerando 9 e 62 così recitano:

(9) La presente direttiva si applica unicamente ai requisiti che influenzano l’accesso all’attività di servizi o il suo esercizio.
Pertanto, essa non si applica a requisiti come le norme del codice stradale, le norme riguardanti lo sviluppo e l’uso delle terre, la pianificazione urbana e rurale, le regolamentazioni edilizie nonché le sanzioni amministrative comminate per inosservanza di tali norme che non disciplinano o non influenzano specificatamente l’attività di servizi, ma devono essere rispettate dai prestatori nello svolgimento della loro attività economica, alla stessa stregua dei singoli che agiscono a titolo privato.

(62) Nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche, (questo è l’esempio della Commissione UE, nella proposta -COM (2004) 2 definitivo/2: la concessione di frequenze di radio analogica o per la gestione di una infrastruttura idroelettrica) è opportuno prevedere una procedura di selezione tra diversi candidati potenziali, (….). La presente disposizione non dovrebbe ostare a che gli Stati membri limitino il numero di autorizzazioni per ragioni diverse dalla scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche (quali i Piani di utilizzo demaniali. -PUD). Le autorizzazioni in questione dovrebbero comunque ottemperare alle altre disposizioni della presente direttiva relative ai regimi di autorizzazione.

L’articolo 3, paragrafo 2, dispone:

(2) La presente direttiva non riguarda le norme di diritto internazionale privato, in particolare quelle che disciplinano la legge applicabile alle obbligazioni contrattuali ed extracontrattuali, (quali i contratti di concessione di beni pubblici) (…..).

L’articolo 12, ai paragrafi 1 e 2, dispone quanto segue:

(1) Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.
(2) Nei casi di cui al paragrafo 1 l’autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami.
(3) Fatti salvi il paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell’ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d’interesse generale conformi al diritto comunitario.

La Corte UE, nelle sentenze di seguito riportate sull’interpretazione del diritto comunitario, così si è espressa:

1) nella sentenza del 25 ottobre 2007, C-174/2006, ha stabilito che un rapporto giuridico quale quello in discussione nella causa principale, nell’ambito del quale ad un soggetto è concesso il diritto di occupare e di usare, in modo anche esclusivo, un bene pubblico, specificamente zone del demanio marittimo, per una durata limitata e dietro corrispettivo, rientra nella nozione di «locazione di beni immobili».
Per questo, un rapporto giuridico, quale la “concessione demaniale marittima,” costituisce un’ipotesi di locazione di bene immobile esente da IVA. (La Dir. 2006/123, articolo 3, paragrafo 2, sentenza del Consiglio di Stato, n. 8266, del 24/10/2025)

2) nella sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa, per “tre” volte la Corte ha evidenziato la necessità della “verifica della scarsità” delle spiagge, demandando al Giudice nazionale la verifica di tale requisito e precisa, “che è con questa “riserva” che la Corte risponde alle questioni sollevate”.
Al punto 47, inoltre: “come sottolinea la Commissione, le concessioni vertono non su una prestazione di servizi determinata dell’ente aggiudicatore, bensì sull’autorizzazione ad esercitare un’attività economica in un’area demaniale. Ne risulta che le concessioni di cui ai procedimenti principali non rientrano nella categoria delle concessioni di servizi”.
E al punto 48, un’interpretazione siffatta è inoltre corroborata dal considerando 15 della direttiva 2014/23.
Quest’ultimo precisa, infatti, che taluni accordi aventi per oggetto il diritto di un operatore economico di gestire determinati beni o risorse del demanio pubblico, in regime di diritto privato o pubblico, quali terreni, mediante i quali lo Stato fissa unicamente le condizioni generali d’uso dei beni o delle risorse in questione, senza acquisire lavori o servizi specifici, non dovrebbero configurarsi come «concessione di servizi» ai sensi di tale direttiva.
Il considerando 15 nella parte non citata, così continua: “Ciò vale di norma per i contratti di locazione di beni o terreni di natura pubblica che generalmente contengono i termini che regolano la presa di possesso da parte del conduttore, la destinazione d’uso del bene immobile, gli obblighi del locatore e del conduttore per quanto riguarda la manutenzione del bene immobile, la durata della locazione e la restituzione del possesso del bene immobile al locatore, il canone e le spese accessorie a carico del conduttore”.
Il considerando 14, della direttiva 2014/23, non citato nella sentenza, precisa che non dovrebbero configurarsi come “concessioni” determinati atti dello Stato quali “autorizzazioni o licenze”, con cui lo Stato membro o una sua autorità pubblica stabiliscono le condizioni per l’esercizio di un’attività economica. Nel caso di tali atti dello Stato membro, si applicano le disposizioni specifiche della direttiva 2006/123/CE.

3) nella sentenza del 30/1/2018, Visser, al punto 99, precisa che l’articolo 9, paragrafo 1, l’articolo 14 e l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, che vertono, rispettivamente, sui regimi di autorizzazione, sui requisiti vietati e sui requisiti da valutare, non fanno riferimento ad alcun “aspetto transfrontaliero”.
Dai punti 114 e successivi, nel caso di un Piano urbanistico, (così come un Piano di Utilizzo degli Arenili) gli articoli da 9 a 13 della direttiva Bolkestein, non sono applicabili a tali norme.
Precisa, inoltre, che conformemente all’articolo 4, punto 6, di tale direttiva, per «regime di autorizzazione», ai fini della direttiva medesima, si deve intendere, «qualsiasi procedura che obbliga un prestatore o un destinatario a rivolgersi ad un’autorità competente allo scopo di ottenere una decisione formale o una decisione implicita relativa all’accesso ad un’attività di servizio o al suo esercizio».
Nel caso di specie, risulta che il piano regolatore di cui al procedimento principale non rientri in tale nozione.
E al punto 121, precisa che, dal considerando 9, della direttiva 2006/123, quest’ultima «si applica unicamente ai requisiti che influenzano l’accesso all’attività di servizi o il suo esercizio», il che esclude, di conseguenza, requisiti come le norme riguardanti lo sviluppo e l’uso delle terre, la pianificazione urbana e rurale, norme che non disciplinano o non influenzano specificatamente l’attività di servizi, ma devono essere rispettate dai prestatori nello svolgimento della loro attività economica.
In ultimo, punto 135, ai sensi dell’articolo 4, punto 8, della direttiva 2006/123, letto alla luce del considerando 40 della stessa, un
simile obiettivo di protezione dell’ambiente urbano può costituire un motivo imperativo di interesse generale tale da giustificare una restrizione territoriale come quella di cui trattasi nel procedimento principale.

4) nella sentenza del 20 aprile 2023, Ginosa, al punto 49, alla luce delle considerazioni che precedono l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili sia valutata combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione.
Al punto 66, inoltre, nel caso di specie, risulta dallo stesso tenore letterale dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.
Al punto 68, quanto all’articolo 12, paragrafo 2, di tale direttiva, esso dispone in particolare che un’autorizzazione, “quale” (così come) una concessione di occupazione del demanio marittimo, sia rilasciata per una durata limitata adeguata e non possa prevedere la procedura di rinnovo automatico.
Al punto 71, precisa poi, che tale obbligo e tale divieto si applichino solo nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili, le quali devono essere determinate in relazione ad una situazione di fatto valutata dall’amministrazione competente sotto il controllo di un giudice nazionale.
E al punto 77, secondo una giurisprudenza costante della Corte UE, l’amministrazione, anche comunale, è tenuta, al PARI del Giudice nazionale, ad applicare le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva.

5) nella sentenza del 11 luglio 2024, la Corte UE sostiene che la direttiva 2006/123, Bolkestein, non si applica a questioni antecedenti la sua entrata in vigore nel 2009.

6) nell’ordinanza del 4 giugno 2025, al punto 24, la Corte UE precisa che ai sensi dell’articolo 99 del proprio regolamento di procedura, può statuire in qualsiasi momento con l’ordinanza motivata, quando la risposta a una questione pregiudiziale può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza.
Al punto 40, “sotto un secondo profilo, al punto 58 della sentenza dell’11 luglio 2024, ……, la Corte ha dichiarato, in una situazione analoga, che il rinnovo di una concessione di occupazione del demanio pubblico marittimo si traduce nella successione di due titoli di occupazione di tale demanio e non nella perpetuazione o nella proroga del primo.”
Al punto 42, “l’articolo 44 della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente a tale data, rientrano nell’ambito di applicazione di detta direttiva al momento del loro rinnovo, essendo irrilevante, al riguardo, la data in cui tali concessioni sono state rilasciate.

il TAR Liguria, nella sentenza n. 183/2025: “un simile accordo non potrebbe prevalere sul dictum della Corte di Giustizia in ordine all’incompatibilità unionale del rinnovo automatico delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative, essendo la Curia europea l’organo deputato all’interpretazione autentica del diritto eurounitario, con effetti vincolanti sia nei confronti delle autorità nazionali che delle altre istituzioni dell’Unione”.

il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 8266, del 24/10/2025, al punto 19: la direttiva UE 2014/23, ha un ambito oggettivo di efficacia ben preciso e delimitato, che riguarda le concessioni di lavori e di servizi, e non anche le concessioni di beni pubblici intesi quali contratti attivi di valorizzazione o concessione di beni pubblici in senso patrimoniale e sul dirimente rilievo, da cui dipende la differenza sostanziale tra i due istituti, che nelle concessioni di lavori e servizi, l’Amministrazione affida la gestione di un servizio d’interesse pubblico a un operatore economico che assume il rischio operativo, mentre nelle concessioni di beni demaniali, quale è la concessione che qui ricorre, invece, l’Amministrazione concede a titolo oneroso un bene per un uso privato o pubblico, senza che vi sia l’affidamento di un servizio né un rischio operativo in senso proprio.
I contratti attivi della P.A. restano infatti regolati dal diritto nazionale (art. 823 ss. Codice civile, codice della navigazione, d.lgs. 42/2004, ecc.), non dal codice dei contratti pubblici, oltre che dal diritto dell’Unione (principi dei Trattati: concorrenza, trasparenza, parità di trattamento e diritto derivato: in particolare, la direttiva 123/2006 in riferimento ai servizi del mercato interno).

Il Governo ha istituito il Tavolo tecnico, le cui conclusioni sulla sussistenza della scarsità della risorsa naturale disponibile, tenuto conto sia del dato complessivo nazionale che di quello disaggregato a livello regionale, hanno evidenziato che soltanto il 33% delle coste italiane sono occupate da concessioni demaniali e il restante 67% è libero.

La legge Regione Liguria, del 28 aprile 1999, n. 13. Disciplina delle funzioni in materia di difesa della costa, ripascimento degli arenili, protezione e osservazione dell’ambiente marino e costiero, demanio marittimo e porti.
Art 1. (Oggetto della legge)
In attuazione dell’articolo 3 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alla Regione ed altri enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) la presente legge individua le funzioni riservate alla Regione e quelle trasferite agli Enti locali in materia di difesa della costa, ripascimento degli arenili, protezione e osservazione dell’ambiente marino e costiero, demanio marittimo e porti.
Art. 11. (Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo)
Il Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo (di seguito denominato PUD) di cui all’articolo 8, comma 1, lettera b), costituisce specificazione attuativa del Piano Territoriale di Coordinamento della Costa, rivolta a disciplinare il rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi e di zone del mare territoriale al fine dell’esercizio di tutte le attività oggetto di conferimento.
Art. 11 bis. (Progetto di utilizzo comunale delle aree demaniali marittime)
Il Progetto di utilizzo comunale delle aree demaniali marittime di cui all’articolo 10 comma 1, lettera c), da redigere obbligatoriamente a cura di ogni Comune costiero, in attuazione del PUD, è finalizzato principalmente a garantire un equilibrato rapporto tra aree libere ed aree in concessione, la qualificazione delle strutture balneari ai fini di una migliore offerta turistico-ricreativa, una miglior fruizione dell’arenile da parte del pubblico e la minore occupazione con strutture permanenti.
Il Progetto di utilizzo, esteso a tutte le aree demaniali marittime, deve garantire:
una percentuale minima di aree balneabili libere e libere attrezzate pari al 40 per cento del fronte totale delle aree balneabili di cui almeno la metà libere; qualora la percentuale delle spiagge libere e libere attrezzate sia, allo stato, superiore alla percentuale del 40 per cento, il Progetto può prevederne una parziale riduzione al fine di migliorare la fruizione complessiva del litorale balneabile;
qualora, la suddetta percentuale minima non sia raggiungibile in quanto sussistono concessioni demaniali già rilasciate, il Comune non può rilasciare nuove concessioni demaniali marittime in tutto il territorio comunale;

Per quanto sopra riportato, in applicazione delle sentenze della Corte UE, l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, non osta a che la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili sia valutata combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione. (considerando 62)

CONCLUSIONI:

1. -Le Concessioni demaniali marittime quali “contratti di locazione” NON sono nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123, Bolkestein.

2. -Alle Concessioni demaniali marittime, l’articolo 12 della direttiva 2006/123 NON è applicabile, essendo le “autorizzazioni” necessarie per l’esercizio delle attività “non limitate”, vista la disponibilità delle spiagge libere.

3. -Le Concessioni demaniali marittime, gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e “prorogate” successivamente a tale data, NON rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123, Bolkestein.

Essendo la Curia europea l’organo deputato all’interpretazione autentica del diritto eurounitario, le concessioni demaniali marittime rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e prorogate successivamente a tale data, non rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123.

Per questo, per il rinnovo delle Concessioni demaniali marittime, NON c’è l’obbligo delle evidenze pubbliche e NON c’è il divieto del rinnovo automatico, quando il numero di autorizzazioni disponibili per l’esercizio delle attività nell’ambito della concessione, NON è limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili.

Per questo, il Governo, le Regioni e i Comuni sono tenuti, al pari del giudice nazionale, ad applicare correttamente le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva comunitaria.

Risposta

Un commento su “CONCESSIONI BALNEARI: I SINDACATI CHIEDONO INCONTRI MINISTERIALI PER BANDI DI GARA E TUTELA LAVORATORI”

Elvo Alpigiani

24 Aprile 2026 in 8:52

I BALNEARI chiedono al GOVERNO, alle REGIONI ed ai COMUNI la CORRETTA APPLICAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO

Il diritto italiano

La Corte costituzionale, nella sentenza n. 181 del 2024, i Giudici hanno precisato che:

– L’aspetto essenziale è che la legge non ha osservato un “obbligo comunitario” ed è, per questa ragione, costituzionalmente illegittima. L’obbligo dello Stato è quello di assicurare il rispetto del diritto eurounitario e il principio di preminenza; tale obbligo è violato, sia se il contrasto riguarda la Carta dei diritti fondamentali, sia se il conflitto riguarda un’altra normativa del diritto dell’Unione.

– Fermo restando, infatti, che all’obbligo di applicare le disposizioni dotate di effetti diretti sono soggetti non solo tutti i giudici, ma anche la stessa pubblica amministrazione – sicché ove vi sia una normativa interna incompatibile con dette disposizioni essa non deve trovare applicazione.

Il diritto dell’Unione

Diritto primario, Trattato TFUE.

L’articolo 266, prevede che “l’istituzione, l’organo o l’organismo da cui emana l’atto annullato o la cui astensione sia stata dichiarata contraria ai trattati sono tenuti a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea comporta.

L’articolo 267, La Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale:
a) sull’interpretazione dei trattati;
b) sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli
organismi dell’Unione.

Dalla direttiva 2006/123, Bolkestein, i considerando 9 e 62 così recitano:

(9) La presente direttiva si applica unicamente ai requisiti che influenzano l’accesso all’attività di servizi o il suo esercizio.
Pertanto, essa non si applica a requisiti come le norme del codice stradale, le norme riguardanti lo sviluppo e l’uso delle terre, la pianificazione urbana e rurale, le regolamentazioni edilizie nonché le sanzioni amministrative comminate per inosservanza di tali norme che non disciplinano o non influenzano specificatamente l’attività di servizi, ma devono essere rispettate dai prestatori nello svolgimento della loro attività economica, alla stessa stregua dei singoli che agiscono a titolo privato.

(62) Nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche, (questo è l’esempio della Commissione UE, nella proposta -COM (2004) 2 definitivo/2: la concessione di frequenze di radio analogica o per la gestione di una infrastruttura idroelettrica) è opportuno prevedere una procedura di selezione tra diversi candidati potenziali, (….). La presente disposizione non dovrebbe ostare a che gli Stati membri limitino il numero di autorizzazioni per ragioni diverse dalla scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche (quali i Piani di utilizzo demaniali. -PUD). Le autorizzazioni in questione dovrebbero comunque ottemperare alle altre disposizioni della presente direttiva relative ai regimi di autorizzazione.

L’articolo 3, paragrafo 2, dispone:

(2) La presente direttiva non riguarda le norme di diritto internazionale privato, in particolare quelle che disciplinano la legge applicabile alle obbligazioni contrattuali ed extracontrattuali, (quali i contratti di concessione di beni pubblici) (…..).

L’articolo 12, ai paragrafi 1 e 2, dispone quanto segue:

(1) Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.
(2) Nei casi di cui al paragrafo 1 l’autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami.
(3) Fatti salvi il paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell’ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d’interesse generale conformi al diritto comunitario.

La Corte UE, nelle sentenze di seguito riportate sull’interpretazione del diritto comunitario, così si è espressa:

1) nella sentenza del 25 ottobre 2007, C-174/2006, ha stabilito che un rapporto giuridico quale quello in discussione nella causa principale, nell’ambito del quale ad un soggetto è concesso il diritto di occupare e di usare, in modo anche esclusivo, un bene pubblico, specificamente zone del demanio marittimo, per una durata limitata e dietro corrispettivo, rientra nella nozione di «locazione di beni immobili».
Per questo, un rapporto giuridico, quale la “concessione demaniale marittima,” costituisce un’ipotesi di locazione di bene immobile esente da IVA. (La Dir. 2006/123, articolo 3, paragrafo 2, sentenza del Consiglio di Stato, n. 8266, del 24/10/2025)

2) nella sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa, per “tre” volte la Corte ha evidenziato la necessità della “verifica della scarsità” delle spiagge, demandando al Giudice nazionale la verifica di tale requisito e precisa, “che è con questa “riserva” che la Corte risponde alle questioni sollevate”.
Al punto 47, inoltre: “come sottolinea la Commissione, le concessioni vertono non su una prestazione di servizi determinata dell’ente aggiudicatore, bensì sull’autorizzazione ad esercitare un’attività economica in un’area demaniale. Ne risulta che le concessioni di cui ai procedimenti principali non rientrano nella categoria delle concessioni di servizi”.
E al punto 48, un’interpretazione siffatta è inoltre corroborata dal considerando 15 della direttiva 2014/23.
Quest’ultimo precisa, infatti, che taluni accordi aventi per oggetto il diritto di un operatore economico di gestire determinati beni o risorse del demanio pubblico, in regime di diritto privato o pubblico, quali terreni, mediante i quali lo Stato fissa unicamente le condizioni generali d’uso dei beni o delle risorse in questione, senza acquisire lavori o servizi specifici, non dovrebbero configurarsi come «concessione di servizi» ai sensi di tale direttiva.
Il considerando 15 nella parte non citata, così continua: “Ciò vale di norma per i contratti di locazione di beni o terreni di natura pubblica che generalmente contengono i termini che regolano la presa di possesso da parte del conduttore, la destinazione d’uso del bene immobile, gli obblighi del locatore e del conduttore per quanto riguarda la manutenzione del bene immobile, la durata della locazione e la restituzione del possesso del bene immobile al locatore, il canone e le spese accessorie a carico del conduttore”.
Il considerando 14, della direttiva 2014/23, non citato nella sentenza, precisa che non dovrebbero configurarsi come “concessioni” determinati atti dello Stato quali “autorizzazioni o licenze”, con cui lo Stato membro o una sua autorità pubblica stabiliscono le condizioni per l’esercizio di un’attività economica. Nel caso di tali atti dello Stato membro, si applicano le disposizioni specifiche della direttiva 2006/123/CE.

3) nella sentenza del 30/1/2018, Visser, al punto 99, precisa che l’articolo 9, paragrafo 1, l’articolo 14 e l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, che vertono, rispettivamente, sui regimi di autorizzazione, sui requisiti vietati e sui requisiti da valutare, non fanno riferimento ad alcun “aspetto transfrontaliero”.
Dai punti 114 e successivi, nel caso di un Piano urbanistico, (così come un Piano di Utilizzo degli Arenili) gli articoli da 9 a 13 della direttiva Bolkestein, non sono applicabili a tali norme.
Precisa, inoltre, che conformemente all’articolo 4, punto 6, di tale direttiva, per «regime di autorizzazione», ai fini della direttiva medesima, si deve intendere, «qualsiasi procedura che obbliga un prestatore o un destinatario a rivolgersi ad un’autorità competente allo scopo di ottenere una decisione formale o una decisione implicita relativa all’accesso ad un’attività di servizio o al suo esercizio».
Nel caso di specie, risulta che il piano regolatore di cui al procedimento principale non rientri in tale nozione.
E al punto 121, precisa che, dal considerando 9, della direttiva 2006/123, quest’ultima «si applica unicamente ai requisiti che influenzano l’accesso all’attività di servizi o il suo esercizio», il che esclude, di conseguenza, requisiti come le norme riguardanti lo sviluppo e l’uso delle terre, la pianificazione urbana e rurale, norme che non disciplinano o non influenzano specificatamente l’attività di servizi, ma devono essere rispettate dai prestatori nello svolgimento della loro attività economica.
In ultimo, punto 135, ai sensi dell’articolo 4, punto 8, della direttiva 2006/123, letto alla luce del considerando 40 della stessa, un
simile obiettivo di protezione dell’ambiente urbano può costituire un motivo imperativo di interesse generale tale da giustificare una restrizione territoriale come quella di cui trattasi nel procedimento principale.

4) nella sentenza del 20 aprile 2023, Ginosa, al punto 49, alla luce delle considerazioni che precedono l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili sia valutata combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione.
Al punto 66, inoltre, nel caso di specie, risulta dallo stesso tenore letterale dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.
Al punto 68, quanto all’articolo 12, paragrafo 2, di tale direttiva, esso dispone in particolare che un’autorizzazione, “quale” (così come) una concessione di occupazione del demanio marittimo, sia rilasciata per una durata limitata adeguata e non possa prevedere la procedura di rinnovo automatico.
Al punto 71, precisa poi, che tale obbligo e tale divieto si applichino solo nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili, le quali devono essere determinate in relazione ad una situazione di fatto valutata dall’amministrazione competente sotto il controllo di un giudice nazionale.
E al punto 77, secondo una giurisprudenza costante della Corte UE, l’amministrazione, anche comunale, è tenuta, al PARI del Giudice nazionale, ad applicare le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva.

5) nella sentenza del 11 luglio 2024, la Corte UE sostiene che la direttiva 2006/123, Bolkestein, non si applica a questioni antecedenti la sua entrata in vigore nel 2009.

6) nell’ordinanza del 4 giugno 2025, al punto 24, la Corte UE precisa che ai sensi dell’articolo 99 del proprio regolamento di procedura, può statuire in qualsiasi momento con l’ordinanza motivata, quando la risposta a una questione pregiudiziale può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza.
Al punto 40, “sotto un secondo profilo, al punto 58 della sentenza dell’11 luglio 2024, ……, la Corte ha dichiarato, in una situazione analoga, che il rinnovo di una concessione di occupazione del demanio pubblico marittimo si traduce nella successione di due titoli di occupazione di tale demanio e non nella perpetuazione o nella proroga del primo.”
Al punto 42, “l’articolo 44 della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente a tale data, rientrano nell’ambito di applicazione di detta direttiva al momento del loro rinnovo, essendo irrilevante, al riguardo, la data in cui tali concessioni sono state rilasciate.

il TAR Liguria, nella sentenza n. 183/2025: “un simile accordo non potrebbe prevalere sul dictum della Corte di Giustizia in ordine all’incompatibilità unionale del rinnovo automatico delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative, essendo la Curia europea l’organo deputato all’interpretazione autentica del diritto eurounitario, con effetti vincolanti sia nei confronti delle autorità nazionali che delle altre istituzioni dell’Unione”.

il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 8266, del 24/10/2025, al punto 19: la direttiva UE 2014/23, ha un ambito oggettivo di efficacia ben preciso e delimitato, che riguarda le concessioni di lavori e di servizi, e non anche le concessioni di beni pubblici intesi quali contratti attivi di valorizzazione o concessione di beni pubblici in senso patrimoniale e sul dirimente rilievo, da cui dipende la differenza sostanziale tra i due istituti, che nelle concessioni di lavori e servizi, l’Amministrazione affida la gestione di un servizio d’interesse pubblico a un operatore economico che assume il rischio operativo, mentre nelle concessioni di beni demaniali, quale è la concessione che qui ricorre, invece, l’Amministrazione concede a titolo oneroso un bene per un uso privato o pubblico, senza che vi sia l’affidamento di un servizio né un rischio operativo in senso proprio.
I contratti attivi della P.A. restano infatti regolati dal diritto nazionale (art. 823 ss. Codice civile, codice della navigazione, d.lgs. 42/2004, ecc.), non dal codice dei contratti pubblici, oltre che dal diritto dell’Unione (principi dei Trattati: concorrenza, trasparenza, parità di trattamento e diritto derivato: in particolare, la direttiva 123/2006 in riferimento ai servizi del mercato interno).

Il Governo ha istituito il Tavolo tecnico, le cui conclusioni sulla sussistenza della scarsità della risorsa naturale disponibile, tenuto conto sia del dato complessivo nazionale che di quello disaggregato a livello regionale, hanno evidenziato che soltanto il 33% delle coste italiane sono occupate da concessioni demaniali e il restante 67% è libero.

La legge Regione Liguria, del 28 aprile 1999, n. 13. Disciplina delle funzioni in materia di difesa della costa, ripascimento degli arenili, protezione e osservazione dell’ambiente marino e costiero, demanio marittimo e porti.
Art 1. (Oggetto della legge)
In attuazione dell’articolo 3 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alla Regione ed altri enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) la presente legge individua le funzioni riservate alla Regione e quelle trasferite agli Enti locali in materia di difesa della costa, ripascimento degli arenili, protezione e osservazione dell’ambiente marino e costiero, demanio marittimo e porti.
Art. 11. (Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo)
Il Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo (di seguito denominato PUD) di cui all’articolo 8, comma 1, lettera b), costituisce specificazione attuativa del Piano Territoriale di Coordinamento della Costa, rivolta a disciplinare il rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi e di zone del mare territoriale al fine dell’esercizio di tutte le attività oggetto di conferimento.
Art. 11 bis. (Progetto di utilizzo comunale delle aree demaniali marittime)
Il Progetto di utilizzo comunale delle aree demaniali marittime di cui all’articolo 10 comma 1, lettera c), da redigere obbligatoriamente a cura di ogni Comune costiero, in attuazione del PUD, è finalizzato principalmente a garantire un equilibrato rapporto tra aree libere ed aree in concessione, la qualificazione delle strutture balneari ai fini di una migliore offerta turistico-ricreativa, una miglior fruizione dell’arenile da parte del pubblico e la minore occupazione con strutture permanenti.
Il Progetto di utilizzo, esteso a tutte le aree demaniali marittime, deve garantire:
una percentuale minima di aree balneabili libere e libere attrezzate pari al 40 per cento del fronte totale delle aree balneabili di cui almeno la metà libere; qualora la percentuale delle spiagge libere e libere attrezzate sia, allo stato, superiore alla percentuale del 40 per cento, il Progetto può prevederne una parziale riduzione al fine di migliorare la fruizione complessiva del litorale balneabile;
qualora, la suddetta percentuale minima non sia raggiungibile in quanto sussistono concessioni demaniali già rilasciate, il Comune non può rilasciare nuove concessioni demaniali marittime in tutto il territorio comunale;

Per quanto sopra riportato, in applicazione delle sentenze della Corte UE, l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, non osta a che la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili sia valutata combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione. (considerando 62)

CONCLUSIONI:

1. -Le Concessioni demaniali marittime quali “contratti di locazione” NON sono nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123, Bolkestein.

2. -Alle Concessioni demaniali marittime, l’articolo 12 della direttiva 2006/123 NON è applicabile, essendo le “autorizzazioni” necessarie per l’esercizio delle attività “non limitate”, vista la disponibilità delle spiagge libere.

3. -Le Concessioni demaniali marittime, gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e “prorogate” successivamente a tale data, NON rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123, Bolkestein.

Essendo la Curia europea l’organo deputato all’interpretazione autentica del diritto eurounitario, le concessioni demaniali marittime rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e prorogate successivamente a tale data, non rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123.

Per questo, per il rinnovo delle Concessioni demaniali marittime, NON c’è l’obbligo delle evidenze pubbliche e NON c’è il divieto del rinnovo automatico, quando il numero di autorizzazioni disponibili per l’esercizio delle attività nell’ambito della concessione, NON è limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili.

Per questo, il Governo, le Regioni e i Comuni sono tenuti, al pari del giudice nazionale, ad applicare correttamente le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva comunitaria.

Risposta

Un commento su “CONCESSIONI BALNEARI: I SINDACATI CHIEDONO INCONTRI MINISTERIALI PER BANDI DI GARA E TUTELA LAVORATORI”

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